【记录】探讨法律保留原则下地方行政处罚的界限设定
一法律保留原则的适用方式
法律保留Vorbehalt des Gesetzes理论的提出，直接触及了三权立法和执法分支间的权力分配及功能定位的问题。我立法法行政处罚法亦体现了法律保留原则。法律保留原则在德自提出以，其含义在自由法治社会法治与基本法时代历经变迁，即使其内核即保护基本权利的方向没有变化，其保护范围作用机制内部划分等却在不断变化，包括初始的自由和财公式的概念与范畴亦随着时代而变迁。法律保留原则本是立法与行政间的界限划分原则，将其用于与地方的立法权限划分的现实可能性在于全普遍适用的法律行政法规无法应对地方的特殊情况，地方性法规部门规章和地方政府规章获得法律保留之法的正当性，并在具体行政行为成为实际的规范依据。因此行政机关做出具体行政行为所依据之规范源有两种，自的法律行政法规，自地方的地方性法规部门规章和地方政府规章。 以适用法律保留原则划分与地方的立法权限，关键在于法律保留的层次和不同层次保留的内容。法律保留原则可分为三种保留层次，即人大保留可授权的法律保留非授权的法规和规章保留，每个层次的保留对应于一定范围内的规范，保留的内容是该范围内规范制定的内在限制。通过法律保留原则的指引，分属不同层次的与地方立法的内在限度得以彰显。将法律保留作用范围扩大到地方性立法，一方面是承认现实存在的大量地方立法的规范对行政行为约束的有效性，并通过法律保留原则进一步在内容上保持行政行为所依据的规范系统的一致性；另一方面是与行政机关执行规范的裁量准则执行规范相区分，后者作为规范文本凸显的是工具性作用，地方立法之规范不仅仅是对立法的规范的细化规定，而应具有属于本层次立法的特殊价值，因为地方立法具有实践层面的地方自治权属性。该层次立法的价值长期被忽视，导致地方立法或过于狭窄而难以充分表达地方意志，或过于宽泛与上位阶规范抵触而趋于无效。此外，根据法律保留原则对立法与行政的区分，行政主体在该原则统辖的规范之外，在不违背规范的内容的情形下可对管辖事项先行做出具有效力的决定，此既是现实秩序所需之行为，亦体现分权原则下立法对行政的尊重。法律保留原则即是对立法内部空间立法与行政区间的划分，既保证了不同层次之立法立法与行政间的有序并行，也预留了不同层次的规范创设的空间，避免地方规范成为制定规范的执行规则。 法律保留原则为与地方的行政处罚立法权的划分设定了框架，即要求立法保留内容禁止再次授出或委托，只得由相应层级机构立法，对未明确之内容可以设置行政处罚，并具有一般规范的效力。根据现行规范，此种设置处罚的立法权在和地方表现为限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，但不得超越法律规定；地方性法规可以设定除限制人身自由吊销企业营业执照以外的行政处罚，但不得超越法律行政法规的规定；部门和地方政府规章除在法律行政法规规定给予行政处罚的行为种类和幅度范围内做出具体规定外，只可创设警告和一定数额的罚款，而且罚款的限额分别由和地方人大常委会规定。可见现行规范对禁止性内容做了明确规定，将涉及约束人身自由吊销企业营业执照作为绝对保留事项赋予法律及行政法规，地方性法规拥有剩余立法权，部门和地方政府规章仅拥有极为有限的设置权，行政处罚法立法权的规定在行政法规体系尚不完备时期发挥了重大作用，但随着行政规范体系日趋庞杂，地方行政任扩增，原有的立法权限在地方间的分配不仅压抑了地方立法活力，亦作为上游规定使得地方所立之法游离于立法之外，反而减损了上位法的威信，破坏了法的整体性。因此，要改善当前地方立法的离心现象，需要审视作为源头的立法权设置的合理性，并提出更能适应当下状况并能更好指导立法方向的新的权限设置。 二法律保留原则对处罚权设置之纠正 从法律保留的目的和原则角度审视当下地方处罚权设置之规范，有以下两方面值得商榷 其一，以吊销企业营业执照和设定罚款为界分的规则，与重要性理论冲突，实际作用有限。吊销企业营业执照是一类具体的行政处罚方式，亦是一种行政侵害行为，所谓行政侵害，即指限制或剥夺了人民的某种权利，或者给人民增加义的行政行为。从功能而言，吊销企业营业执照概念的内涵容量与约束人身自由的概念差异巨大，立法权是家主权的象征，是整个权力体系最重要的权力，因此对立法权划分需谨慎与精当，吊销企业营业执照不符合立法权划分要求的概念尺度的标准，其内涵过于狭窄，既无法体现法律行政法规立法层次的特殊价值，也剥夺了地方性法规部门和地方政府规章合理设置相关或类似处罚行为的权力。从学理而言，该项规定与德宪法法在判例基础上形成的重要性理论相违背，德联邦宪法法的‘重要性理论’推进了一种围绕着基本权利保护但又与机构功能相符的权能分配的考量可能。重要性理论要求在对法律保留范围的考量先行思考什么是重要的，重要的概念的取向无疑倾向于宪法优先保护的基本权利，因此，对立法权的划分需要以其在保护基本权利这个向度上的影响作为重要的依据。由此观之，吊销营业执照设置一定限额的罚款作为限制性规范似乎偏离了保护基本权利的重心，成为一种形式上的规范，忽略实质性内容上的要求。行政处罚立法权分配的内部设置规范需要在功能上与立法的审慎性和地方立法的复杂性相适应，在内容上以维护基本权利为宏旨，方可保证该种分配设置不偏离法律保留的原意，并为地方立法预留更多空间。 其二，限制地方设定行政处罚类型的规定值得商榷。立法供给不足，在各种复杂的现实问题面前精疲力竭和穷于应付，而地方立法却又不敢贸然行事，无法施展拳脚，则必然会导致社会管理法治化水的低下。一方面，在行政处罚领域，与地方间存在一种紧张状态，地方在执行上位法并贯彻政策时会遭遇到立法不足的问题，行政处罚是对违反行政法规范的行为的处罚。根据比例原则，如果要与现实各种层次违法行为相对应，处罚行为采取的行为方式在一定限度内也应该是多种多样的，行政处罚法列举的几种处罚方式对现实违法行为规制有所不足。现今地方在默许下试水的信用惩治信息披露等处罚方式，反映了地方自主设立处罚方式的迫切需求。另一方面，法律保留应当是实质内容的保留，而不能理解为手段和方式的保留，法律保留的审查是在内容上审视不同层级的规范是否逾越界限以与内容主要是关涉基本权利方面重要性不对等的程序制定具有效力的法，而不应对实行过程使用创设的手段与方式进行限制。相反，地方作为的法的实施者与现实问题处理者的双重身份为其创设新处罚方式执法方式创造了条件，其采取的措施往往是通过实践证明具有效果的方式，因此对地方创设处罚方式应较少进行限制，同时，行政处罚法应当规定一个基本要求，包括符合比例动态适时调整等。 例如，福建省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见规定，失信企业在政府资金支持政府采购招投标生许可履约担保资质审核融资贷款市场准入评优评先等方面予以限制。该款规范性文件实际设立了多项行政处罚权，但根据立法法及行政许可法的法律保留，资格审核生许可市场准入是保留事项，因此该条款涉及上述方面的规定自然无效，但在政府资金支持等其他方面，并未踏足保留领域，因此可给予认可，采取政策性差别对待是地方实践对行政处罚的创新。相关制度屡见不鲜，这就要求地方制定涉及处罚的规范性文件时避开已经由法律设置保留的领域，探索不越界的处罚形式。 由此可见，当下与地方在行政处罚立法权限划分上存在问题，没有把握对设立处罚在内容上予以区分的重点，反而增加了不合时宜的限制条件，造成与地方立法的紊乱。法律保留原则提供的指导在于与地方行政处罚立法权分割需要以是否影响基本权利为要点，在具体划分上需要关注其合理性是否能发挥作用。同时对没有必要保留领域，赋予地方适当立法自主权，提高地方治理能力。 二非保留内容与地方设置行政处罚权的划分 法律保留将有关基本权利领域的立法赋予限定的机关，体现了对基本权利保护的重视，同时也赋予非保留领域较大的自由空间。当下行政处罚实践，地方对交通管理市容建设等方面的诉求恰是内容繁杂的非保留领域的焦点问题。应当从行政处罚法修改的角度对非保留领域的事项进行分类，并探析在不同领域与地方立法的界限，为设置行政处罚行为提供参考框架。在对尺度进行精确前，首先需要明确，立法有存在不足，地方立法本身即具有价值。行政处罚法将设置处罚行为与方式权力收归，是为应对彼时地方滥用立法权设置行政处罚的现象，通过与地方在行政处罚上的同构对遏制上述现象起到了良好作用，但其逻辑进路并非完美，期望制定更符合当下行政处罚领域发展的法律解决问题的想法，并不可行，一则智识有限，对地方性知识的收集相对滞后，无法兼顾地方的特殊需求；二则作为公法的行政法所指导的并不等于正当行为，人们将正当行为规则与决定政府组织并指导政府资源管理活动的那部分法律相混淆而被遮蔽了。社会存续发展也存在一种自然的秩序，立法作为对统辖范围内普遍有效的规范不一定遵从了自然秩序的需求，反而增加了阻碍，地方性立法在实践基础上获得经验，具有先进性。三则立法时间长，修改缓慢，而地方立法灵活多变，与地方事的发展相适应。 一与地方设立处罚的博弈区域 严格意义上而言，因为立法权限的‘职责同构化’，意味着不存在只能由地方立法而不能由立法的情形，在地方自治权极其有限的情况下，地方专属事项不具有区分度，地方专属立法权并不存在，但这不意味地方制定法律的空间不存在或失去意义，在以下领域，地方立法与立法存在博弈空间。 第一，在纯粹地方性事上地方应当享有立法权，不应干涉。有关某行政区域内市容交通旅游历史文化古迹等具有鲜明地方特点的事的行政处罚设置应由地方设置。应当在未的 道路交通安全法修改认真梳理地方事权，并通过明确授权方式，允许地方性法规有更大的自决创制空间。在这些领域，制定规范地方人大能发挥因地制宜的优势，结合行政管辖区的具体情况，对行政处罚的范围程度方式做出创设性规定。从地方治理角度，地方性事如交通市容旅游等是地方政绩考核的重要指标，各级政府对上述领域的治理表现出极大的热情，并且地方政府承担着上述领域的几乎所有责任，此种现实情况促使地方政府积极应对地方事的挑战，并以实际效果为指标选择最优解。将设置行政处罚的权力赋予地方人大，一方面回应地方治理的需求，为地方提供具有效用的公品；另一方面避免了由政府制定规范的不稳定性，人大立法具有民主基础，行政处罚作为侵害行政行为需要慎重决定。各个地方通过设置针对纯粹地方事的行政处罚，形成局部不同但整体有序的格局，既有利于地方治理亦无损于法律的整体性。应对地方该领域行政处罚立法给予一定的尊重，无需制定过于详细的规范约束地方立法空间，并保持对地方性规范的审查。 第二，在地方同关注领域，地方具有受限制的设立行政处罚的权利。在此领域，一个家的内部差异性越大，分配给立法权越，地方的立法权越广泛。与纯粹地方事不同，地方同关注领域已经有上位法规定，地方作为实施者设立处罚受制于上位法约束，因此，该领域内与地方设定行政处罚的权力是此消彼长互相关联的，立法追求的法制统一与地方立法的因地制宜间存在张力。对于享立法权，地方立法 只要不与立法发生冲突，地方立法权不应轻易受到否定。 二适当放权的区域 具体而言，应在下列行政处罚领域适当放权，由地方创设合适的行政处罚。 其一，对相关领域事项已有规定，地方执行在法律规范，需要丰富处罚手段细节程序的情境，在不违反上位法前提下，对地方出于有效执行目的而设定行政处罚行为应予以允许。这里不仅包括上位规则的细化，例如，情节细化罚与责的比照对应，也包括创设新的处罚行为完善程序规定。 其二，立法做了禁止性规定却未有规定责任的，地方立法可设定处罚。比如 华人民和环境影响评价法第27条明确了环境影响后评价制度，却未规定相应的行政处罚。对现实违反规范之行为，地方得设置相应处罚。如果地方不能设置处罚，则该立法之规范名存实亡，减损了法律的威严。遵循此种规则，将会出现同一行为在不同地方处罚程度方式不尽相同之现象，笔者以为不足为虑，从对处罚依据而言，此种经过地方补充而完整规范已经属于地方立法行为下的规范，不损法律法规的整体性；从对违法行为处罚的实质而言，即使同样被上位法所涵摄的行为，在不同地方损害的法益的范围程度都有所区别，无论是对行为的惩罚还是防止违法行为人再犯保护被损者，地方立法者皆应该享有价值考量的区间。 其三，在上位法明确规范标准的领域，地方立法不能设立更严苛的处罚标准处罚程序及更严厉的处罚手段，但地方立法能证明其制定更严苛之处罚出于维护更高位价值的目的且方法合适的除外。家法所规范的事项，可以分为授益和损益两个方面。从此角度而言，地方在授益行为设定更低标准在损益行为设定更高标准显然与立法违背，但无论授益还是损益，此处法益在某具体规范内是特指的，实际情况不同法益并存且相互影响，对此授益可能对彼损益，在大部分规范这种影响可以忽略不计，但在食品卫生等涉及人身健康领域，因涉及基本权利的保护需要格外重视。因此地方在药品生企业管理医疗机构的药剂管理和药品管理等方面，做出严于家药品管理法的禁止性规定的，都不构成对上位法的抵触。人身健康的法益优于商业利益，为了规范相关领域之行为，地方可以设定行政处罚。 三地方设立处罚规范对上位规范的遵循 以上分析了在行政处罚领域立法与地方立法在内容上的分界，在法律保留领域地方不可设定处罚，在非保留领域地方有条件的可以设立处罚。通过对与地方设立处罚地域的分析，粗略勾勒出与地方的立法边界，但仍不够精确，地方即便在允许制定行政处罚的领域内，仍然会遭遇怎样遵循规范的问题。法律保留原则的适用与上位规范的限制是地方设立处罚需要遵守的两个规则，但二者的限制方式有所不同。前者通过允许与禁止将某层次处罚立法接纳或排除出该领域；后者通过对规范的分析，确定地方立法怎样与立法不抵触，它的前提是地方能在该领域立法。在此的规范具有双重意义，一方面有一般的法律规范意义，另一方面是地方制定行政处罚规范的指引与约束条款。前者的效力非常清晰，后者的效力似乎模棱两可，立法法将其概括为不抵触，然而，在立法实践，地方立法机关在针对地方性事立法时，仍然要面对一个复杂的问题，即在什么情况下，构成对立法的抵触。在明确地方设立行政处罚对规范的遵循限度后，与地方的立法界限才趋于清晰，地方设置行政处罚的空间才真正构建。 从现行规范出发，地方设立规范对规范的遵循的理解取决于对不抵触的解释，即与宪法法律行政法规的不抵触。对此的解释，第一种观点认为是对上位规范基本精神与原则的不抵触；第二种观点认为不抵触不仅不能违反上位规范基本精神与原则，具体规定亦不能抵触；第三种观点认为不抵触等同于需要以上位法为制定的依据。若以第一种理解，地方立法范围过于宽泛，法的基本精神与基本原则难以确定。尤其在当下缺乏成熟的法律解释技术完善的法律解释机制的环境下，上位规范的精神与原则既无法约束亦无法引导地方立法。第三种理解将词义范围缩，地方立法将窒碍难行。此外，将本无意于指导下位立法的规范作为依据将引发种种不适，牵强附会地解释违反法律制定的原意，也无法回答空白立法的问题。本文认为采取第二种解释较为适宜。由此，地方设立处罚对宪法法律行政法规的遵循初步确立，但仅此仍不足以指引地方设置行政处罚，其尚需解释何为不违反上位法的精神与原则不违反具体规定，以下将从不违反具体规定不违反上位法精神原则两方面分别阐述。 一不违反上位法规范的具体规定 所谓不违反具体规定，即不违反上位法规范的内容，如此解释似乎仍然模糊不清。在将下位法不仅仅理解为上位法执行细则的情况下，地方立法与立法是两个并行的体系。地方设立的处罚并非一种能被上位规范所涵摄的行为或事实，而应该是具有独立价值和内在逻辑的，对不抵触的解释实际是在描述两种规范体系的相互关系，或者是阐述其应当具有的关系，它需要回到法律规范的构成层面寻找答案。 法律规范由行为模式和法律后果构成，二者符合一种因果关系，然而，实际法律规范并不全然如此划分。例如，授权性规则没有规定法律后果，义性规则也不一定有法律后果。法律部门也没有规定法律后果。同时，法律规范不乏孤零零的行为模式与法律后果，许多宪法条文只规定了行为模式，没有法律后果，在许多法律条文，为了立法上的方便和避免不必要的重复，往往没有规定法律后果，而只规定了行为模式。例如，刑法第286条规定对违反家规定，对计算机信息系统功能进行删除修改增加干扰，造成计算机信息系统不能正常运行，后果严重的，处5年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处5年以上有期徒刑。行为模式是规定应为可为或不可为的行为，对计算机信息系统功能进行删除修改增加干扰，造成计算机信息系统不能正常运行不符合行为模式的构成。纵观规范条文，行为规范与法律后果的脱离似乎比比皆是，如果地方设立行政处罚要以宪法法律行政法规为指引，就需要澄清所依据的规范表现，上位法由规范构成，是独立具有意义的最单位。 根据上述分析，行为模式与法律后果的逻辑结构并不能有效涵盖大量规范，许多规范在构成上似乎是缺失的，更无法以之为指引制定下位法。在此，可以换一种思路，以行为模式作为规范的主要逻辑结构，将法律后果视为额外的结果或转化为行为模式。行为模式是具有道义逻辑结构的语句，法律论证是一种独特的论证，这种论证的独特性在于它处理的并非关于‘是什么’的问题，而处理‘应当是’或‘应当做’的问题。行为模式蕴含了法律所需要宣告的作用与意义，如果某行为被涵摄进入法律规范，只要将其与行为模式做比照即可确定违法或是合法。 在此意义上，地方设置行政处罚需要遵守外在表现为行为模式的那些上位规范，即对宪法法律行政法规规定的应为可为或不可为的行为，地方设置行政处罚时不能逾越上述规范的限定。具体而言，不能置换上位规范的应为可为不可为，否则直接违反上位法，对被涵摄的行为可以进一步细化，但不能超越上位规范的范围，否则扩大或缩了应为可为不可为的适用范围，间接违反上位规范。例如，徐州市大气污染条例第17条规定重点排污单位应当按照家有关规定和监测规范安装使用大气污染物排放自动监测监控等设备，与生态环境行政主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。自动监测设备因故障不能正常运行的，重点排污单位应当在十二时内向生态环境行政主管部门报告，并在五个工作日内恢复正常运行。其上位法环境保护法第17条规定家建立健全环境监测制度。环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划家环境质量监测站点的设置，建立监测数据享机制，加强对环境监测的管理。后者要求环境主管部门应规划环境质量监督站点，但前者规范该主体变成了重点排污单位，并对重点排污单位课以较重的义，从行为模式审查进路出发，该项规范显然与上位规范存在抵牾，应当参照环境保护法制定规范。从行为模式出发审查规范使地方制定行政处罚的界限更清晰更易操作。 需要注意的是，此种理解并非要求地方制定处罚时忽略对处罚的行为种类方式做出规定，而是应将行政处罚规范理解为普遍表现为某行为该受特定处罚的行为模式。即作为法律后果的处罚应被理解为行为模式，统一以行为模式的方式受上位法规范。例如，某地方人大制定有关道路交通安全的行政处罚，需要检索道路交通安全法行政处罚法等有关法律的内容，罗列出有关某事项的应为可为不可为。通过法律解释，对规定事项的内容与包涵进行细化，对应为可为不可为的具体内容进行变通规定，制定相应的处罚亦需遵循行政处罚法第21条的限度规定。实际上，从行政处罚在法律行政法规与地方制定的涉及行政处罚的条款的内容而言，前者较多地规定了行政处罚的种类实施机关适用程序等内容，后者较多表现为某行为该受某处罚的样态。只有在地方立法层级，行为模式内容才较多表现为对具体行为的处罚，因此，地方享有一定的设置行政处罚的空间。将法律规范解释为由行为模式构成的规范体系，地方立法不能超越上位法行为模式的范围，地方设置行政处罚将有章可循。 二不违反上位规范的精神 要求不违反上位规范基本精神与原则即要求从形式转为实质，可防止形式符合条件的地方立法方向偏离，在上位规范的空白处设置地方立法的基本要求，提供了一个整体的视角。所设立规范不仅是一种具有法律意义的规范，亦是立法者意图目的和立法精神的外在表达。条例是否违反了家的法令，不应仅仅将二者的适用对象之事项与规定条文之言词作对比，而且还必须比较各自的意图目的内容与效果，根据两者之间是否存在矛盾抵触作出决定的立场。在立法的空白领域，如果从整体而言规范之欠缺在于此处不宜设置限制，则地方立法显然违背上位法。 依据上位规范的基本精神与原则约束地方制定处罚规范并无新意，难点在于怎样概括提炼出宪法法律行政法规所蕴含的精神和原则，又怎样在审视地方规范时适用此种精神和原则。首先需要明确，宪法法律行政法规是议会立法，具有深厚的民主基础，地方立法亦具有民主基础，两相比较，都不具有绝对的优越性，前者有更广泛民主基础，后者体现地方自治的价值，但在具有浓厚集权色彩的立法格局下，前者的优越性几乎是默认的。上位规范的基本精神和原则与法律的基本精神法律原则有所不同，前者实际上可被视为具有广泛民主与严格立法程序基础的立法目的，相较于前者，后者是具体的目的，但与所制定的规范相比又是抽象的。因此可将其解释为一种目的意图，并且存在于具体规范之的。在运用这种蕴含法规的目的约束地方立法时，可将此目的所引申的隐性规范表达出，在需要对违反上位法精神的规范做出否定性评价时，可以用比例原则评价。例如，宪法法律与地方法规皆对义教育年限制定规范，其目的在于保证一定的教育程度，某地方规范将义教育时间规定为12年，地方制定之规范与上位规范有所出入，是合目的的规范，即不应认为抵触。法律规范的立法目的是上位法与下位法的潜在联系，是对下位法应依据上位法的形式标准的补充与衡。例如，宪法法律皆强调公民权利保护的重要性。吉林省城市居民最低生活保障条例征求意见稿规定，享受最低生活保障者应当每月向有关部门书面报告其工资标准， 享受最低生活保障的城市居民， 应当按照街道办事处的要求承担打扫卫生和扫雪的义。书面报告工资标准与打扫卫生的义要求显然与享受最低生活保障的群体不相适应，并且违反比例原则，通过转化的策略，违反上位法精神的规范将受到抑制。可见，依据上位规范的基本精神是对依据形式逻辑修订地方行政处罚的修正，可防止客观层面符合规律的处罚违反实质上的法律规范，是实质层面的约束，但这种约束的实现需要通过对条文本身的合理性审查实现。 三地方创设处罚的限度 根据上述有关地方设立处罚的规范，地方获得了设立处罚种类的权力。那么，地方设立新的处罚是否会在类型上突破既有的规范？对此可从以下两点回答第一，基层执法机关遭遇执法困境时，其创新的处罚推动了处罚形式的发展；第二，设置处罚种类应以概念加列举的形式，不宜僵化限定。现有处罚类型有限。社会急速发展所带的复杂性，远远超出了行政处罚法的立法预期，现有处罚手段根本不能满足实践需求，很多违法行为无法找到适合的处罚类型。例如，面对环境污染，原有的处罚使得企业违法成本比守法成本还要低，许多企业选择将违法罚款内化为治理成本，这显然与处罚的目的不相称。对此，一些地方执法机关推出了黑名单违法公布等措施，让违法排污企业承担声誉压力而自觉守法。这种做法在实践不断完善，逐渐生了声誉罚的新型处罚。可见，限制处罚类型没有实际意义，反而限制执法。应当高屋建瓴地规定处罚的基本类型，以概念加列举的方式载于规范，并在内容上具有开放性。地方设立处罚只要不超出概念范围就是合法的。 有学者认为允许地方设立处罚可能会影响法制统一，本文认为并非如此。首先，立法者对 行政处罚法的目标设定是法律威慑，面对现实纷繁复杂的现象，执法机关需要多种手段方能达致目标。其次，根据上述的遵循规则，地方设置处罚是在上位法允许的空间内进行，并受到严格的形式与内容的限制，是在上位规范框架内的设置，因此不影响法制的统一。最后，设立处罚还需受行政处罚法的专门规范，行政处罚法自1996年颁布实施以，地方滥设处罚的现象已经得到明显改善，因此这种担心是多余的。 结语 通过法律保留原则，为与地方的行政处罚立法权的划分设定了框架，当下法律保留在内容与尺度上已经无法适应设立行政处罚的需求，可参考德宪法法发展的重要性理论重新设置，注重作为实质的内容保留，摒弃对处罚方式的限制。在非保留领域，地方与皆有权立法，应适度放权，提高地方立法能力。同时，地方设立行政处罚具有独立价值，在执行性立法领域未规定责任领域以及涉及人身健康领域，地方法规设立行政处罚不应受之干涉。地方规范设置处罚应遵循宪法法律行政法规的上位规定，将不抵触理解为具体规定与原则不抵触；将上位规范解构为由行为模式构成的规范系统；依据应为可为不可为的限定发展地方处罚规范，将与上位规范的精神原则不抵触理解为与上位规范所引申的隐性约束不冲突，成为对形式上符合具体规定的处罚规范的内容与实质的审查与矫正。综合内容上的约束与规则制定限制，地方设置行政处罚界限逐渐清晰，地方设置处罚规范空间也将逐渐明确。 源大城管
